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2024年1月13日发(作者:aiden和aidan有啥区别)
城市综合开发项目实施模式探析及相关建议
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摘要:目前随着中国城市化进程的不断深入,国内城市综合开发项目已经大量出现,并正逐步发展成新型城镇化的主要发展方式之一。本文系统梳理了投资人+EPC、ABO、PPP以及特许经营等主要的项目实施模式,深入剖析了项目实操中存在的问题与障碍,在此基础上提出了相应实施建议,以期为未来国家新型城镇化建设提供有益借鉴。
关键词:城市综合开发;实施模式;政策建议
引言
城市综合开发项目,是指由政府或政府指定单位主导,在指定区域内开展土地收储、土地整理、基础设施与公共配套设施建设、资产运营及招商引资等活动的项目。开发内容包括片区范围内与土地收储、基础设施建设、自然及人居环境提升相关的各类项目。城市综合开发项目一般存在着投资规模巨大、建设内容繁多、合作周期长、不确定性影响多等特性。
一、城市综合开发项目国内发展现状
城市的发展主要来自于外延的扩张和内涵的提升,城市综合开发是引领城市发展升级的主要抓手、是拉动经济持续高速增长的重要引擎。
自2014年9月16日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)发布以来,为严控政府隐形债务,城市综合开发项目一般采用的模式有:特许经营、政府和社会资本合作(PPP)、授权-建设-运营(ABO)、投资人+EPC等。基于地方减税降费疫情等一系列影响下地方财政收入降低、PPP受基金预算和财承10%红线等因素影响项目数量急剧减少、以及ABO模式合规性备
受行业争议等情况,国内城市综合开发项目的实施受到了诸多限制。但因为我国各地区域基础设施和公共服务体系发展的不平衡,部分地方政府对城市综合开发项目的需求依然旺盛。
在传统投融资模式规范严管政策不断出台的背景下,城市综合开发的发展路径已由过度依赖土地开发、政策优惠及要素成本优势向统筹人才、技术、资金、信息、物流等要素集聚的方向发展,项目的实施与资源、规划、产业、保障措施等因素关联越来越多,且一般都需要平台公司/项目公司作为载体实现运营管理、打通资金通道障碍,现有相关政策文件缺乏具体的操作指引可循,可突破完善的空间较大。
二、城市综合开发项目的实施模式
随着地方政府和市场主体对城市综合开发的理解不断深入,城市综合开发项目逐渐形成了以PPP、投资人+EPC、ABO、特许经营为代表的多种实施模式。
(一)PPP模式
PPP是由政府或政府授权的主管部门作为实施机构,通过公开招标等方式确定投资人,并由政府指定的单位与选中的社会资本共同成立项目公司,在项目合作期内,由项目公司负责约定区域内的土地整理投资、“六通一平”等基础设施建设、公共设施建设运营维护、产业发展服务、规划设计等咨询服务等工作。合作期限届满,项目公司应将相关资产及经营管理权全部无偿移交管委会或区政府指定的其他机构。
(二)投资人+EPC 模式
“投资人+EPC 模式”是由政府或政府授权的主管部门,通过公开招投标、招商引资等方式确定项目投资人,由投资人与政府出资代表共同或投资人单独成立项目公司作为项目实施主体,负责项目整体开发策划、投融资、征拆资金筹集及相关工程投资建设、产业导入及城市运营、移交等工作。政府根据合作范围内土地出让、税收活动形成片区新增财政收入支付项目公司投资成本及收益的投资建设模式。
(三)ABO模式
ABO 即授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)模式,首先由政府通过竞争性程序或直接授权属地国有企业为区域内投融资、开发、建设、运营等工作的实施主体,拥有相应区域的经营权,并同意其通过市场化方式选择社会资本进行合作开发。然后,属地国有企业再通过竞争性方式选择社会资本并成立项目公司,由项目公司负责整体项目的策划及规划咨询、投融资、建设运维等工作。项目公司通过合作区域内新增的收入收回投资成本及投资收益的投资建设模式。
(四)特许经营模式
特许经营是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。
三、城市综合开发项目投融资路径初探
城市综合开发项目的具体实施路径,涉及资金来源、投向、投放次序和回报方式等多个问题,需要围绕“政策、法规、资源、路径、产业、资金、项目”等方面做好投融资规划,即以相互衔接的战略规划、国土空间规划、产业发展规划为核心,配套财政规划、土地供应/开发计划、项目库/城建计划、项目策划及招商等,形成区域发展的规划系统,统筹引领区域发展。具体步骤包括:
1.开展资源摸底、模拟收支平衡。此阶段解决项目可行性的问题,包括对区域内资源、资产盘整,对区域内相关资源进行可直接利用、不可直接利用、短期不可用等的梳理、归类,划分出价值资源梯度,预估区域的价值体量和开发价值;按照项目自身性质(经营性、准经营性、公益性)划分投资开发主体(投资人、政企合作、政府/平台公司),初步模拟各项目静态的投入产出。整合区域的各类资源,模拟区域资金平衡情况。
2.形成开发策略、确定投融资模式。此阶段解决项目资金的问题。根据可用资源情况、资金平衡模拟结果以及土地供应情况,确定区域土地开发时序;片区
开发的系统性决定了不能过度依赖单一融资方式,建议在项目自身特性的基础上,实施多元化融资方式筹措建设资金。例如:基础设施可以与经营项目打包,采用资源补偿项目模式实施;对于污水处理、垃圾处理等项目,可以采用PPP模式或EPC+O或特许经营等模式实施,同时政府方申请政府专项债券、中央预算资金进行资金补充等。
3.合理引入产业,完善配套机制。此阶段解决区域价值提升的问题。通过产业的导入实现优势资源的整合,同时完善各类配套机制(包括年度土地储备计划、土地出让计划、资金配套机制、行政审批流程等),通过相互的衔接和促进,逐步实现区域资源增值溢价。
四、城市综合开发项目典型案例
1.某城市PPP综合开发项目
该项目总投资约200亿,工程费用约130亿元,采用PPP+DBFOT(设计-建设-融资-运营-移交)模式,合作期限30年,其中建设期限18年。项目运作方式采用区政府授权管委会作为本项目实施机构,管委会公开招引中交联合体,区政府指定出资代表与投资方组成联合体,合资成立PPP项目公司,项目公司负责项目的设计、投资、新建及运营与维护,管委会根据绩效考核结构向项目公司支付费用。项目资金来源为政府财政收入(一般公共预算收入、政府性基金预算收入)、各级财政奖励或专项资金。在此模式下,既缓解政府支付压力,又有效推动区域发展,但在“财金10号文:新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”,2019年3月起,大体量综合开发项目难以采用PPP模式实施。
2.某区综合开发项目
该项目总规划占地面积4356亩,总投资35.6亿,其中建安费27.8亿,总体合作期为25年,合作范围包括生态环境提升工程及配套基础设施建设、公共服务设施建设、城市运维以及协助招标人进行产业导入。合作模式采用ABO+投资人+EPC,运作方式区政府授权平台公司作为实施主体,平台公司通过合法合规方式引入投资方作为片区综合开发城市合伙人;投资方与平台公司成立合资公司,
合资公司负责本项目具体实施;合资公司通过合法合规方式选定本项目策划、规划、咨询、设计、施工等合作方,并支付相应款项;平台公司根据绩效考核结果,向合资公司履行支付义务。
五、城市综合开发项目在实操过程中存在的问题
(一)区域规划的编制与执行应协调同步
由于国内各地区域规划的制定主体、编制范围以及制定时间不同,造成区域规划编制与执行存在着不同步、脱节等问题,所以企业在执行项目过程中时常面临与本地区规划尚未出台,导致实施完成后的项目与规划局部相冲突,造成局部返工、整改。
(二)农用地变为建设用地较难
根据我国《土地管理法》要求,基本农田严禁用于工程建设。目前在我国较多城市综合开发项目所在区域,由于建设用地较少,较多项目实施进程中,土地仍然是耕地,土地变性推动缓慢是导致城市综合开发项目建设迟缓的重要原因之一。
(三)城市综合开发项目风险管控难度大
城市综合开发由于包括前期的一级土地开发、二次地产开发、基础配套设施等,同时涉及征地、房屋拆迁、管线迁改等,前期投入资金巨大,建设周期长,易受经济环境、国家政策的影响。
(四)城市综合开发项目投融资难度较大
城市综合开发项目普遍存在金融工具不足、资金需求量巨大的情况,如何合理的运用不同的融资手段解决项目前期资金,合理的设计开发时序、开发节奏以控制资金峰值、保证项目现金流,是项目落地的主要难点之一。
1.
城市综合开发项目实施中的建议
1.
把握总体策略,注重引导与统筹,确保项目开发质量。
在城市综合开发项目上,我们要做好“控总量、优结构、控风险、提质效”的工作,把握总体经营策略,注重引导资源集约配置,向重要区域和重点城市倾斜,向主城区、片区土地价值高、具备一定产业优势、房地产市场较成熟的区域倾斜;加强投资方向和投资条件统筹力度,确保项目开发质量。
1.
熟悉项目所在地有关政策,落实融资方案,做好项目风险防范。
积极对接项目所在地政府相关部门,熟悉与项目有关政策,特别要关注与土地出让收入的留存比例、征收主体变更后土地出让收入流转路径、年度土地出让原则等相关的配套政策、实施细则出台;评估项目已确定融资方案后续放款的可行性,对照原实施方案土地出让计划、第三方评估报告,做好片区土地价值的动态评估,确保项目风险可控。
1.
强化对外合作,促进区域价值的整体提升。
重点围绕一二级联动、产业导入及城市运营,完善合作方 选择标准,建立战略合作企业库,契合区域产业规划,导入适宜产业,促进区域价值的整体提升。
结语
城市综合开发项目实施有利于我们国家城市化的发展进程,政府有关部门应当将其重视起来。然而,从当前情况来看,城市综合开发的过程中仍然存在许多问题。为了保证城市的有序合理发展,必须要落实城市综合项目开发项目的相关政策制度的支撑,依托现有的发展经验作进一步的规范与创新,以此来推进我国新型城镇化全面发展需求。
参考文献
[1]陈怡.城市综合开发的投融资策略[J].商业观察,2021(36):17-19.
[2]蓝志威.城市综合开发类国企实施中长期激励的路径选择及对策建议[J].企业改革与管理,2019(13):81-82.
[3]吴景丰.城市综合开发项目实施模式探析及相关政策建议[J].经贸实践,2018(08):286+288.
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