政府采购服务零元报价合理吗

政府采购服务零元报价合理吗　口文／滁州市公共资源交易监督管理局　李锡保　案情介绍　府采购部门是否应采取拒绝，抵制的态度？　２０１６年１１月２５日，某市精准扶贫ＡＰＰ项目在　市公共资源交易中心进行开标、评标。项目限价为　４５万元，采用邀请招标方式，共有Ａ、Ｂ、ｃ三家网　一当中标所承揽的项目亏本时，投标人所考虑的第　个问题就是要如何减少成本支出，想方设法挽回损　失，作为运营商会从后期发展移动网络业务补偿成本，　络运营商参与投标，其中运营商Ａ的投标报价为０元，　评标委员会经过询标后认定其投标有效，并推荐Ａ　为第一中标候选人。　影响项目质量。因中标公司考虑成本问题，所以在实　际施工中可能会修改设计，缩短工期，简化开发难度　等策略，牺牲业主单位利益，可能达不到预期效果，　影响市扶贫工作进度。　中标结果公示期间运营商Ｂ向采购人提出质疑，　认为Ａ以０报价投标并中标，侵害了其合法权益，理　由如下：　一如果供应商真心实意响应国家号召，为何不采取　其他正规途径？例如为本项目捐款，提供项目开发及　、关于市精准扶贫ＡＰＰ项目成本说明　运维资金？又或者在项目开展前期就向政府部门申请　免费为市扶贫办开发软件以及提供后期的维护和管理　服务？请采购人慎重考虑。　三、意见和建议　本项目投标限价为４５万元，是采购人为保证能　实现各项功能及后期维护质量等综合因素确定的价　格。招标文件注明本项目成本主要由四部分组成：　（一）软件成本：由软件价款、人工费、税金等组成；　（二）线路：人工费、辅材费、机具仪表使用费、　赔补费、驻地租赁费、办公费；　１．对于该供应商０元报价的行为，我公司对其是　否具有资格、有无能力完全响应招标文件要求的功能　提出质疑，建议贵单位联合公共资源交易监管部门详　细审查其资格证明文件和技术标文件，包括相关资质　（三）虚拟主机托管成本：电费、空调费、交换　机辅材等；　原件或复印件加盖公章等。　２．对于供应商０元报价的行为，违法了《政府采　购法》、《发不正当竞争法》、《招标投标法》以及《评　标委员会和评标方法暂行规定》，建议联合市公共资　源交易监督管理局取消其中标资格。　（四）后续维护及管理成本：人工费、差旅费、　维修成本；　（五）除以上成本，项目招标文件中还包括投标　本身的成本，如招标代理费用及投标保证金资金占用　成本，投标文件制作费、人员差旅费等，这些成本加　起来成本必然超过０元。　四、所质疑事项的事实依据　１．根据《政府采购法》第二条规定：“采购，是　指合同的方式有偿取得货物、工程和服务的行为”而　３７　二、对于供应商无偿或以极低价格恶意竞标，政　

０元报价是无偿的，显然违法了采购法的规定；第三　条规定：“政府采购应当遵循公开透明的原则、公平　五、希望采购人就上述质疑给予答复　我公司希望采购人联合市公共资源交易中心组　织该项目评标委员会对中标结果重新认定，从合格　的中标候选人中重新选择中标人，以维护我公司的　合法权益。　竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”供应商０元　报价，违反了公平竞争原则，与立法目的和原则不相　符合，同时依据第二十五条规定：“供应商不得采取　其他不正当手段谋取中标”，０元报价属于不正当手　段谋取中标的行为。　质疑处理　２．根据《反不正当竞争法》第二章第十一条规定：　“经营者不得以排挤对手为手段，以低于成本的价格　销售商品。”该供应商０元报价行为已经构成低价销　采购人收到Ｂ公司的质疑函后，进行了初步研判，　于２０１６年１２月１　Ｈ在市公共资源交易中心，对中标　单位Ａ公司进行了约谈，要求其对是否低于成本价　做出书面说明并提交相关证明材料。　售、排挤对手的事实，属于不当竞争。　３．依据《招标投标法》有关低于成本价投标的规　定：①第三十三条规定：“投标人不得以低于成本的　报价竞标”；②第四十一条规定：“中标人的投标应符　合能够满足招标文件的实质性要求并且经评审的投标　价格最低，但投标价格低于成本的除外。”　该公司对为何０元报价，标后如何实施以及后期　运维等事项进行了书面说明如下：　我公司打造的精准扶贫系统属于ＸＸ通信集团公　司自有大数据云平台类业务，无需再从第三方采购，　软件开发成本几乎为０，并且我公司一直致力于回馈　社会，践行企业的社会责任，尤其本项目与精准扶贫　４．根据《评标委员会和评标方法暂行规定》第三　章评标的准备与初步评审第二十一条：“在评标过程　中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标　工作密切相关，我公司基于充分利用大数据等信息化　技术优势，加速推动市精准扶贫相关工作，提前完成　人报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标　报价可能低于其个别成本的，应当要求投标人做出书　扶贫工作任务，因此愿意免费提供相关服务，为扶贫　工作做点贡献。　面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或　者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定该投　标人以低于成本的报价竞标，其投标应做废标处理　”　我公司虽然是提供免费服务，但是提供的服务类　容和服务质量标准完全响应本项目招标文件要求，并　承诺自合同签订后不高于２０　Ｈ历天内完成软件开发　并部署上线正常运行，同时提供培训、调试、数据更　新资料等服务。　在项目实施过程　中，我公司愿意接受　与本项目有关的其他　利害关系人依法进行　的社会监督，保质保　量的完成项目实施。　Ａ公司做出书面　说明后提交了相关证　明材料以及服务承诺。　在这条规定中更加明确指出投标报价低于其个别成　本，由评标委员会认定后取消投标资格。　采购人及采购代理机　构将约谈内容形成会　议纪要，与Ａ公司的　证明材料，承诺书一　并呈交给原评标委员　会复议，原评标委员　３８　

会经复议认为：不　能判定Ａ公司的投　标报价低于成本。　认定０元报价有效，　维持原评标结果。　采购人采纳了　原评标委员会的复　审意见，对Ｂ公司　的质疑内容逐条回　复，维持了原中标　结果，Ｂ公司在收　到回复后表示理解　和接受，未向市公　共资源交易管理局　提起投诉。　案情启示　在政府采购实务操作中，供应商零元报价现象并　不少见，而评标委员会对此是否该认定为无效投标却　往往不敢下结论。评标委员会的观点主要体现在三个　方面：其一，报价是供应商的自由，只要供应商能履　罚，应当认定０元报价无效。　笔者观点　对于政府采购出现０元报价是否应认定无效，一　约，就不应该贸然认定为无效。其二，法律法规也没　有直接明确０元报价是违法的，属于无效投标。其三，　０元是否低于成本尚无法确定，毕竟亏本的生意无人　做。往往以不能认定其价格低于成本，认定０元报价　有效。　直存在争论，笔者想结合本案谈～谈政府采购服务０　元报价是否具有合理性。　无论是物有所值理念，还是党政机关厉行节约的　要求，都需要有价格来支撑。在同质量、同服务的情　况下，追求合理低价是政策目标。然而，供应商低价　投标背后往往夹带着其他复杂的目的。供应商低价　投标一般有三种目的：一是排斥竞争对手，故意扰乱　市场；二是为获取项目后期的可观经济收益；三是占　但也有业内专家表示，政府采购法第二条提到，　本法所称采购是指以合同方式有偿取得货物、工程和　服务的行为，“０元报价是无偿的，显然不行。”依据《政　府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十四条及　招标投标法第三十三条规定，在政府采购活动中，供　领市场，扩大影响力。第一种目的可能导致拒绝签订、　履行合同，或转包分包采购项目等后续违法行为。后　两种极可能带来市场垄断，供应商在取得垄断地位后　再大幅提价，这给市场带来极大危害。　仔细分析一下本项目的具体特征，首先精准扶贫　ＡＰＰ是一个手机软件，软件属于知识密集型产业，从　应商报价不得低于成本价，除非供应商能合理解释其　报价高于成本价，否则视其为无效投标。“成本不光　是项目成本，还包括投标本身的成本，如投标文件制　作费、差旅费等，这些成本加起来显然超过０元。”　此外，依据《政府采购法》第一条、第三条规定，　供应商０元报价，违反公平竞争和诚实信用原则，有　损国家利益和社会公共利益，与立法目的和原则不相　符。同时依据第二十五条规定，低于成本价投标属于　采取不正当手段排斥其他供应商参与竞争的行为，监　管部门可以根据该法第七十七条规定对供应商进行处　表面上看，一套软件产品可能只有一张光盘和一份说　明书，但背后是高昂的开发费用和后续运维升级费用，　软件的政府采购不同于普通的政府采购，软件的价格　包含着一大部分的服务价格，而服务价格难以掌控，　存在诸多不确定性，当服务需要升级，系统需要更新　的时候，费用则随之而来。但是本项目合同对上述费　３９　

用明确规定了由Ａ公司免费提供，Ａ公司０元报价项　目成本尚且无法保证，更不要说赚取利润，企业又怎　么生存和发展？Ａ公司０元报价的背后到底隐藏了　什么玄机呢？　笔者分析认为，本项目具有特殊性，该项目不　仅仅是政府采购软件的项目，还是一个运营服务的　项目。运营商Ａ的主要业务是提供网络运营服务，　而不是制作软件来赚取利润。精准扶贫ＡＰＰ作为一　款手机软件，潜在使用者数量巨大，其本身具有承　载广告功能，下载软件还要产生流量费用，使用软　件也会产生网络费用，运营商Ａ如果发行了这款软　件，对其公司也具有一定宣传作用，产生广告效应。　所以说，本项目后期产生的潜在收益可能远远超出　项目的招标限价。　前面已经分析了供应商０元报价可能的几种动　机，Ａ公司０元报价至少符合第二种情形，即为了获　取项目后期可观的经济收益，那么Ａ公司的报价是　否就应当被认定无效呢？在这个问题上，笔者倒是认　同评标委员会的意见，无法认定其报价低于成本，维　持原中标资格的结论。　笔者原本并不支持政府采购供应商０元报价，它　的弊端是显而易见的，应当是弊大于利。按照常理，　政府采购货物或者服务，供应商是不可能出现０元报　价的，出现０元报价的根源在于采购人没有设定科学　的评标办法和采购方式。回到本案，笔者认同Ａ企　业０元报价，主要是从项目实际角度考虑，一是该项　目只是可能存在后期经济利益；二是采购人目前采用　的采购方式并不违法；三是为了最大限度提高政府采　购的效率，笔者撰写本文前亦做了了解，本项目已经　顺利实施并且投入使用。　无论是高价采购还是低价投标，都从侧面反映出　一个事实：我国政府采购的市场规则还有待完善。从　现有法规出发，低于成本价投标理应被否定，但是否　可以接受这种投标，很值得理论层面上的研究。有时　不能光考虑成本，还要从收益衡量。当然要注意几点：　一是排除项目具有延续性（二期、三期）、持续性（后　续耗材销售）等因素。二是可以对价格作特殊计分处　理。比如比照次低价或平均计算价格分。　精准扶贫ＡＰＰ具有广告承载的功能，属于服务　类项目。也许Ａ公司的方案涉及后期的广告等收益，　所以愿意无偿提供平台软件，而Ｂ公司也许仅针对扶　４０　贫软件本身。此时，就要考虑是不是采购方式出了问　题。按照财政部７４号令的精神，对于这类需求不清　晰的服务类项目，采用竞争性谈判方式或者两阶段招　标法可能更为适合。服务类项目采购不能用传统的政　府采购思维方式去思考，而要实现思维转变。　本案的问题根源并不是出在供应商０元报价上，　问题的实质是出在采购的方式上，这个项目存在后期　经济效益，就不能采用传统的采购方式，因为供应商　一旦取得该项目中标资格，可能产生区域性的垄断经　营和后期巨大经济效益，此类项目类似于政府特许经　营权，如果能量化后期收益，则可参照特许经营权的　方式采购。只有采用科学的采购方式和评标办法，才　能打消供应商０元报价的小算盘，彻底实现公平竞争　的市场环境。　相关法条　《政府采购法》第二十五条政府采购当事人不　得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当　事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商　参与竞争。　供应商不得以向采购人、采购代理机构、评标委　员会的组成人员、竞争性谈Ｎ／Ｊ，组的组成人员、询价　小组的组成人员行贿或者采取其他不正当手段谋取中　标或者成交。　采购代理机构不得以向采购人行贿或者采取其他　不正当手段谋取非法利益。　《政府采购法》第七十七条供应商有下列情形之　一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚　款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加　政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，　情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构　成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料　谋取中标、成交的；（二）采取不正当手段诋毁、排　挤其他供应商的；（三）与采购人、其他供应商或者　采购代理机构恶意串通的；（四）向采购人、采购代　理机构行贿或者提供其他不正当利益的；（五）在招　标采购过程中与采购人进行协商谈判的；（六）拒绝　有关部门监督检查或者提供虚假情况的。　供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、　成交无效。　＿啊　（责编：梁晋）