美国“印太战略”框架下针对南海问题的联盟新样式

国际政治现察 2021年第1期美国“印太战略”框架下针对

南海问题的联盟新样式王联合摘要：随着“印太战略”的出台和实施，美国加大了在南海地区进行

战略经营的力度。美国针对南海问题着力构建联盟新样式即小多边合作，采

取“美国+关键国家” “美国+南海争议国家” “开放型小多边”三种小多边

安全合作形式，全面干预南海事务，导致南海争端中物质性利益与非物质性

诉求相交织，南海问题更趋复杂和严峻。虽然囿于地区国家的务实外交、大

国平衡手段以及对主导国的不信任等内生性局限，南海小多边安全行动实质

性进展不大，却也带来了地区热点复杂化、中美竞争加剧等安全挑战。惟其

如此，中国需慎重研判应对，支持东盟在地区事务中的中心性，倡导多边主

义，以更加长远和战略性的思维和行为塑造南海地区格局。关键词：联盟样式小多边南海问题美国“印太战略”中国南海战略中图分类号：D81文献标识码：A文章编号：10054812(2021)01-010^130―、问题的提出在世界性地缘政治和地缘经济大棋局中，南海居于越来越突出的地位。

南海位于印度洋与太平洋板块的交接地带、亚欧大陆的东南部，由数百个岛

屿、珊瑚礁和其他地形地貌组成。对于全球经济和大国政治而言，南海具有

非常重要的战略意义：一是它是世界上繁忙的海上商业大通道，每年约三分

之一的全球海运、一半以上的世界贸易量需要经过此海域，价值约五万多亿

美元；二是它也是各类军舰和民用船只往来波斯湾、东南亚和印度洋之间的

必经之道，同时还将中东的资源出口国与东亚地区经济发展强劲的能源需求

国相连接；三是南海海域内还蕴藏着巨大的天然资源，关乎沿岸国家的经济

发展和民生需求。显然，南海具有的特殊的战略要冲地位赋予了其自身在地

缘政治上的重要性：谁控制了南海，就等于控制了东亚各国生存与发展的命106

lg陈现察 2021年第1期脉，进而有可能影响世界格局走向。j然而，南海周边国家之间长期以来存在着领土和海洋权益争端，尤其

是在南海地区发现石油资源和域外国家介入后，其相互间的争端更加激烈起

来，大有成为地区乃至全球安全热点的趋势。其结果是，争端不仅深刻影响

着该地区国家政治与经济精英的政策选择，也不时引起这些国家的公众和舆

论的对立，进而诱发民族主义情绪，甚至导致政治与安全冲突。近年来，随

着美国深度卷入南海争端以及中国地区影响力的上升，棘手的当代地缘政治

矛盾和冲突逐渐渗入到了十分复杂的历史问题之中。这片海域因此被认为是

最有可能成为21世纪亚洲危险的“火药桶”和中美交锋的“第一条战线”。®

“印太战略”出台后，美国不仅提升了其在南海开展“航行自由行动”的频

率和强度，而且还以“小多边联合行动”的方式加强了其与盟国和伙伴国

在南海问题上的协作配合，试图从外交和军事两个方面掌控地区安全议题的

主导权。鉴于“印太战略”将其主要目标和手段定位于“应对来自中国的竞

争”，美国主导下的南海小多边安全合作在该战略的剌激下也相应发生了若

干新变化，主要包括成员国身份日益呈现多元化趋势、合作目标同时存在

“聚焦化”与“泛化”两种倾向、合作方式不断向综合多元方向发展，等

等。在美国主导的小多边安全行动的干扰下，南海问题有脱离地区框架、走

向更大范围、进入更加复杂博弈格局的趋势，“南海小多边外交”也由此成

为亚太地区日益引人瞩目的一个国际政治变量。众所周知，“小多边主义”在上世纪90年代才开始进入学术研究的视

野，最初被认为是与双边主义和多边主义并存于二战后的全球治理过程之

中，彼时学术界研究的重心在于小多边主义对全球经济、气候变化和核扩散① 关于南海海域的战略意义，详见Bill Hayton，77^ Sow//? CA/wa 77ze S/rwgg/eybr Power

in Asia,

New Haven, CT: Yale University Press, 2014, ; Salvador Santino F. Regilme Jr., <4Beyond

Paradigms: Understanding the South China Sea Dispute Using Analytic Eclecticism,M

International Studies,

Vol.55, No.3, 2018, p.214; The U.S. Department of Defense,

Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness,

Partnerships, and Promoting a Networked Region,

June 1, 2019, p. 1 〇② 关于南海争端的潜在冲突性，详见M. Taylor Fravel，“Territorial and Maritime Boundary

Disputes in Asia/' in Saadia M. Pekkanen, John Ravenhill, and Rosemary Foot, eds.,

The Oxford Handbook

of the International Relations of Asia,

Oxford: Oxford University Press, 2014, pp.524-546; Michael

Mastanduno, "Realism and Asia/' in Saadia M. Pekkanen, John Ravenhill, and Rosemary Foot, eds.,

The

Oxford Handbook of the International Relations of Asia,

pp.25-44; Bill Hayton,

The South China Sea: The

Sfwgglefor Power in Asia,107

美国“印大战略”框架下针对南海问题的联盟新样式等全球性议题如何发挥作用这些方面。近年来，学术界对小多边主义的探讨

日益增多，考察其所涉议题的领域也日渐扩展和增多。概言之，小多边主义

是指数量尽可能少的一小组成员（通常是三个或四个，具体的规模则根据议

题的不同而不同）以灵活的方式汇集在一起，既不受正式双边条约的约束，

也不会形成“机制化”的规则和长期承诺，而是力图发挥一种具有强烈针对

性的功能，旨在使其能够产生最大可能的影响，借此应对特定的挑战和问

题，以弥补现有机制的不足。小多边安排通常被认为因成员国数量有限而更

易寻找到共同的利益并达成共识，从而能够更加有效地开展行动，但同时也

常常因具有“非民主性和排他性”的特点而加深成员之间的猜疑和分裂。®

在理论探讨的基础上，学术界对地区小多边主义的研究更多聚焦于政策

性领域，即将小多边视为一种实用主义的外交或政策方式，因为在美国战略

规划下，小集团外交或曰小多边主义的活动在亚太地区日趋活跃，因而成为

学术界最新的学术关注点之一。目前，亚太地区内活跃的小多边安排不仅众

多，而且还具有一些普遍性的特点。首先，小多边安排针对的特定挑战主要

集中于海洋区域，同时将中国力量的上升作为其战略层面上的关注重点；其

次，小多边安排既是美国“轴辐”双边同盟体系的扩展与变化，同时又体现

了美国特朗普政府信奉的减少“搭便车”现象和强化“责任分担”的基本理

念；最后，小多边安排不仅强调共同价值观和关键安全伙伴的利益，而且还

通过精心策划来贯彻这些理念，以便使其能够切实体现战略意义，其目的在

于协调各国差异显著的利益界定。®① 关于小多边主义的理论阐释，详见Miles Kahler, “Multilateralism with Small and Large

Numbers,International Organization,

Vol. 46, No. 3, 1992, pp.681-708; Victor Cha, 4tThe Dilemma of

Regional Security in East Asia: Multilateralism Versus Bilateralism,M in Paul F. Diehl and Joseph Lepgold,

eds.,

Regional Conflict Management,

Lanham, MD: Rowman & Littlefield Publishers, 2003, pp. 104-122;

Moises Naim, "Minilateralism: The Magic Number to Get Real International Action,Foreign Policy,

June

2009, pp.136-137;张勇：《奥巴马政府的亚太地区“少边主义”外交浅析》，载《美国研究》，

2012年第2期，第66-81页；岳小颖：《印太地区的小多边安全合作：挑战与前景》，载《法制与社

会》，2019年第5期，第103页。② 关于印太地区小多边主义的发展，详见Troy Lee-Brown, “Asia’s Security Triangles: MaritimeNo.35, 2018, pp.163-176; William T. Tow, “MinilateralMinilateralism in the Indo-Pacific,”

Security^ Relevance to US Strategy in the Indo-Pacific: Challenges and Prospects,,5

The Pacific Review,

Vol.32, No.2, 2019, pp.232-244; Wooyeal Paik and Jae Jeok Park, 'The Quad's Search for Non-Military

Roles and China’s Strategic Response: Minilateralism, Infrastructure Investment, and Regional Balancing,”

Journal of Contemporary China,

2020, pp.1-17; Joel Wuthnow, 4tU.S. tMinilateralism, in (转下页）108

見察 2021年第1期由上可见，学术界对地区小多边主义的研究主要侧重于探讨小多边主

义的定义和小多边安全合作在美国对外战略中的作用，但对当下南海小多边

安全形态的具体发展及影响着墨不多，同时也较少论及小多边安全合作面临

的“集体行动的困境”这一内在的问题。鉴于此，本文将在上述方面拾遗补

缺，同时认为在中美竞争不断加剧的大背景下，中国应通过着力淡化小多边

安全形态的延展性、维护东南亚国家的“中心性”与“团结性”来谋划和维

护南海局势的和平与稳定。二、美国“印太战略”中的南海问题从美国西海岸到印度西海岸的广袤区间被美国称为“印太地区”。这

一地区是世界上最具影响力的单独区域，而南海怡恰居于其中心位置。在美

国战略家看来，美国在南海的利益正在受到中国的“侵害”，因为中国正在

仿效美国19世纪末20世纪初在加勒比海的行为方式——立战略主导权进而控制该地区——通过在其相邻海域建

来寻求完全掌控这一海域。中国当下在南

海的优势不仅使其能够加强其对关键海域和海上通道的控制并进一步掌控台

湾，而且还可以“随意阻碍”其他国家进入更广阔的太平洋区域，最终使中

国能够成为一个“两洋大国’’。更重要的是，中国在南海的军事行动与其建

设从印度洋到苏伊士运河和地中海东岸的商业帝国的努力是分不开的。®特

朗普上任后，一直公开指责奥巴马政府在南海问题上“无所作为”，未能阻

止中国扩大其在南海事务上的影响力，以至于中国的海军在这些争议海域内

已经对美国构成了咄咄逼人的挑战。®2018年4月，候任美国太平洋总部司令(转上页注②）Asia and China’s Responses: A New Security Dilemma?”c/Cow/ewporaa C7?/«a，

Vol.28, No.115, 2019, pp.133-150; Bhubhindar Singh and Sarah Teo, eds.,

Minilateralism in the Indo-

Pacific: The Quadrilateral Security Dialogue, Lancang-Mekong Cooperation Mechanism, and ASEAN,

London: Rontledge，2020, pp.1-12;贺凯：《亚太地区的制度制衡与竞争性多边主义》，载《世界经济

与政治》，2018年第12期，第61-63页；王联合：《美国亚太安全战略论析：“聚合安全”视角》，

载《美国研究》，2014年第2期，第4143页。① Robert D. Kaplan, “How President Trump Is Helping Beijing Win in the South China Sea,”

October 9, 2018,

/news/global-opinions/wp/2018/10/09/how-president-

trump-is-helping-beijing-win-in-the-south-china-sea/,登录时间：2020年6月 16曰。② ktBarack Obama Administration Was 'Impotent' about South China Sea: US President Donald

Trump,'' October 10, 2018, /world-news/barack-obama-administration-

was-impotent-about-south-china-sea-us-president-donald-trump/l343779/,登录时间：2020年6月 16曰。109

美国“印太战略”框架下针对南海问题的联盟新样式戴维森（Philip

Davidson)向参议院军事委员会直言：“在只要不与美国发

生战争的所有情境中，中国现在已经完全能够掌控南海。”®换言之，美国

只有通过战争，才能改变南海现有格局。如果说中国已被美国定义为“竞争

对手”，那么，南海则被其视为中美两国全面竞争关系的最典型表征。可以

说，“印太战略”的出台因应了中美关系格局的转变。作为一个“全政府”

的国家战略，“印太战略”必将把南海视为其中最关键的一个安全考量，因

为该战略意在通过重组地缘战略力量来重新塑造地区格局，标志着美国显著

加大了与中国的战略竞争力度。具体而言，“印太战略”主要从以下三个方

面重塑美国在南海的行动：(_)在战略思维上，“印太战略”以中美大国竞争为视角来看待和规

划南海问题“在南海，抑制中国的崛起、控制南海海域这条重要航道，已成为‘印

太战略’的目的之一。” ®2019年6月，美国国防部发布的《印太战略报告〉〉

明确宣称，国家间战略竞争是美国国家安全的首要关切，而南海则成为其中

被反复提及的一个地区安全问题。“中国通过在争议的南沙群岛部署反舰巡

航导弹和长距离地对空导弹，继续在南海进行军事化，并且在海上争议区域

部署半军事化的武装力量……试图造成事实上对争议区域的控制，这种行为

不仅仅局限于南海。” ®显然，中美大国竞争的本质在南海问题上体现得越

来越明显。为了正式评估“印太战略”提出两年来的各类外交行动，美国国

务院在2019年11月发布的《自由与开放的印太：促进一种共同的愿景》文件

称：美国敦促所有南海声索国，包括中国，要和平解决争端，不要彼此威

胁，要遵守国际法。中国在南海的海洋声索“毫无依据”，既不合法也不合

理，让其他国家付出了沉重代价，因为北京通过“持续的挑衅性行动”来伸

张九段线，不仅是要“阻止”东盟国家获得价值2.5万亿美元以上的可开采能① Hannah Beech, “China’s Sea Control Is A Done Deal, ‘Short of War With the U.S.’，” 77/e

York Times,

September 20, 2018,

/2018/09/20/world/asia/south-china-sea-navy.

html,登录时间：2020年6月16日。②第16页。③ The U.S. Department of Defense,

Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and

Promoting A Networked Region^

p.8.李金明：《 在南海遏制中国：印太战略的根本目的》，载《学术前沿》，2018年第8期，

110

IS?*观察 2021年第丨期源储量，而且也在该地区造成了不稳定和冲突的风险。S在华盛顿眼里，中国

在南海建立“霸权性控制”的企图损害了美国的“根本利益”。面对中国的

“掠夺与引诱”，南海和东南亚地区是最易陷落和最有价值的地区。®有鉴于

此，特朗普政府推行的南海政策就是明确将中国看作其在该地区的战略竞争

对手，并中国在南海的“咄咄逼人的行动”推回去。®显然，“印太战略”体

现了美国的大国竞争思维，而南海争端在其中已被广泛视为这种竞争的重要

试验场。(二）在具体行动上，“印太战略”以“航行自由行动”为主要方式来

显示美国在南海的军事存在和主导地位作为两洋之间的连接走廊，南海具有极为重要的战略意义。美国认为它

正在失去对这一区域的绝对掌控力。五角大楼警告称，中国“最新的填海造

地和建设将使它不仅能够在这些前哨基地停泊吃水更深的船只，而且还可以

将其在中国南海执法和海军存在的范围进一步向南扩张，甚至还有可能用于

飞机作战——可能是作为航空母舰飞机的替代跑道，这将使中国在该海域的

航空母舰拥有持续战斗的能力。” ®美国担忧的是，这些建在中国南海地貌

上的雷达设施、跑道和港口使中国更容易跟踪美国几十年来在中国周边海域

执行监视任务和抵近侦察的间谋船只和飞机，进而增强中国的“区域拒止”

能力。美国不仅不再能够完全控制中国沿海长达数千英里宽的海洋水域和空

域，而且中国在该地区投射力量的能力也将使中国对每年通过南海的约5万

亿美元的贸易活动拥有更大的影响力。®为确保这一重要区域的“自由和开

放”，尤其是美国军用船只与飞机的随时可进入性，美国海军从2015年开始

实施“航行自由行动”，其航行范围逐步深入到中国控制岛礁的12海里主权① The U.S. Department of State, J Free awd Opew Mi/o-Pac/yic: J W5/OW，November 4, 2019, p.23.② Patrick M. Cronin and Ryan Neuhard,Sea, CNAS, January 2020, p.l, /publications/reports/total-competition,登录时间：

2020年6月18日。③ Ian Storey, “ASEAN-US Naval Manoeuvers All About Geopolitical Manoeuvring,” September

11, 2019, /media/commentaries/aseanus-naval-manoeuvers-all-about-geopolitical-

manoeuvring-by-ian-storey/,登录时间：2020年6月 18 曰。④ The U.S_ Department of Defense, 77^ A/a-Pcfc济c iSecwW/y 纪gy, August 2015, p. 17.⑤ [美]格雷厄姆•艾利森著，陈定定、傅强译：《注定一战：中美能避免修昔底德陷阱

吗？》上海：上海人民出版社，2019年版，第181、184页。

美国“印大战略”框架下针对南海问题的联盟新样式线之内。实际上，美国在南海的“航行自由行动”都是在刻意挑衅中国在南

海的主权和合法权益，®且有意不断加大行动的频率和力度。从2017年起，特

朗普政府推行的南海“航行自由计划”改变例如奥巴马政府时代奉行的“一

事一报”的原则，直接将在哪里执行和何时执行“自由航行行动”的权力下

放给了美军太平洋总部。®2〇19年11月，美国国防部长埃斯珀（MarkEsper)

称，美国“在过去一年进行的‘航行自由行动’比起过去20多年所进行的总

和都要多”。®相比奥巴马执政时期，特朗普政府在南海实施的“闯岛式航行自由行

动”不仅更加鲁莽，而且更具挑衅意味，实际上就是在直接挑战中国在南海

的权益诉求，强化美国主张的“规则权利”，进一步凸显了中美两国对于地

区规则的不同理解和分歧。众所周知，“航行自由”这一概念在国际法上并

没有明确的界定，而更多是依赖各国的不同解释。从狭义解释来看，它是

指商业船只通过特定海洋区域的自由，但不支持军事船只和飞机在海上、

空中的各种行为；从广义的理解来看，它是指一种完全意义上的海洋和空中

自由。美国认可的是后一种理解。美国国防部2018年《航行自由年度报告》

称•. “（航行自由）是所有国家在国际法规定下所拥有的对于海洋和空中的权利、自由和使用权”。在美国看来，海洋自由应纳入军事船只和飞机的活

动，而不仅仅限于商业船只穿越国际水域的自由。这一点对于确保美国在危

机时刻可以进入相关海空区域是至关重要的。而中国、越南等国则要求外国

军事船只“无害通过’’领海时需要事先获得许可或告知。®与航行自由相关的

是中美两国对于专属经济区管辖权的不同理解。中国和其他一些国家认为，

《联合国海洋法公约》给予沿岸国家在其专属经济区内规制经济活动以及外

国军事行动的权利，外国船只在一国专属经济区活动时必须获得这个国家的① Lynn Kuok, “The U.S. FON Program in the South China Sea,” June 7, 2016, www.

/research/the-u-s-fon-program-in-the-south-china_sea; Cid Standifer, “A Brief History of U.S.

Freedom of Navigation Operations in the South China Sea,'' May 29, 2017, /2017/05/29/

brief-history-us-freedom-navigation-operations-south-china-sea,登录时间：2020年6月 22 日。②朱锋：《“印太战略”阴影下的南海大国较量》， 载《世界知识》，2018年第1期，第18页。③ Andreo Calonzo and Glen Carey, 4tU.S. Increased Sea Patrols to Send Message to China, Defense

Secretary Says,” November 19, 2019,

/business/u-s-says-increased-sea-

patrols-aimed-at-china，登录时间：2020年6月 23 日。@ The U.S. Department of Defense, d训wo/ Freedow

December 31，2018, p.2.112

观窖 2021年第1期许可。美国的立场是，沿岸国家仅拥有管理专属经济区内经济活动看的权

利，如渔业和石油开采的权利，没有规制外国军事行为的权利。为此，美国

推行的“航行自由行动”从一开始就致力于伸张美国对于规则的理解，实现

对西沙群岛、南沙群岛的“全覆盖”，乃至直入中国控制岛礁的主权范围之

内，从而“挑战对于无害通过的限制”。®对美国来说，专属经济区管辖权之

争与海洋领土争端同样意义重大：一是因为此类争议已经导致中美两国在海

上发生过事故；二是因为此类争议将会潜在地影响美国在南海和东海乃至整

个世界范围内的军事活动。®(三）在战略合作上，“印太战略”力求通过与盟友和伙伴国家开展协

同作战和行动作为美国在南海推进与中国开展竞争的新方式尽管美国自2017年起显著加大了其在南海推行“航行自由行动”的频

次和强度，但在一些美国学者看来，此类行动并不足以有效慑止中国扩展影

响力的努力，更不足以保卫美国在该地区的利益，也无法真正让美国的地区

盟友放心。@美国认为，中国正在努力利用南海争端挑起美国地区盟友和伙

伴对于美国承诺可信度的怀疑，或蓄意在美国与其地区盟友和伙伴之间制造

裂痕，以此削弱美国主导的地区安全架构，从而促进中国地区影响力的更大

提升。®美国主导安全网络能力的降低将会鼓励地区内国家重新审视自己的

防务项目和对外政策，进而导致地区安全架构发生进一步的变化。基于这些

考虑和担忧，美国力图借助“印太战略”框架与日本、澳大利亚、英国、印

度、菲律宾、越南等国一起在南海建立一个共同反对中国的阵营。® 52 *① Geoff Ziezulewicz and Shawn Snow, “Navy Conducts Year’ s First FONOP in South China Sea,”

January 28, 2020,

/news/your-navy/2020/01/28/navy-conducts-years-first-fonop-

in-south-china-sea/,登录时间：2020年6月 23 日。(2) Congressional Research Service,

U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas:

Background and Issues for Congress,

R42784, February 6, 2020, p.8.© David B. Larter, “In Challenging China’s Claims in the South China Sea, the US Navy Is Getting

More Assertive”，February 5，2020, /naval/2020/02/05/in-challenging-

chinas-claims-in-the-south-china-sea-the-us-navy-is-getting-more-assertive/; Brahma Chellaney, '"Building

A ‘Free and Open’ Indo-Pacific,” November 21, 2018,

/opinion/2018/ll/21/

commentary/japan-commentary/building-free-open-indo-pacific/,登录时间：2020年6 月 25 日 〇④ Congressional Research Service,

U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas:

Background and Issues for Congress,

p.3.(5) Wu Shicun and Jayanath Colombage,

Indo-Pacific Strategy and Chinas Response,

Institute for

China-America Studies, October, 2019, p.9.113

美国“印太战略”框架下针对南海问题的联盟新样式于是，“印太战略”不仅更加强调美国与其盟友和伙伴之间的合作关

系，而且也更加重视这些地区国家之间的联动效应，以便在危机时刻能够形

成联盟凝聚力，并共同应对危机。®例如，《印太战略报告》强调“准备、伙

伴和地区网络的提升”，旨在通过建构强大的伙伴关系网络作为其实施美国

战略的基石。该报告九次提及联合力量（joint

force)，称联合力量是有效威

慑的基础，也是维护和平的基础，因而需获得优先投资以确保其对强敌具有

致命的打击能力，使其能够从一开始就贏得任何冲突和战争。为此，“国防

部正在加强和转化美国的同盟和伙伴关系，以便使其能够朝着一个网络化工

作的安全架构的方向发展。”@ 在美国“印太战略”的牵引下，东盟、域外盟

友与伙伴在过去一年中对美国主导开展的南海行动的参与度不断提升，南海

周边国家以及日本、澳大利亚、新西兰、法国、印度、加拿大等多个域外国

家越来越多地参与到美军在南海及周边地区开展的各类联合演习之中，其演

习科目涉及海上协同作战、反潜作战和反水雷作战等诸多方面。在基本合作

框架保持相对稳定的同时，美军主导的这些联合演练还注重引进新科目、吸

纳新成员、开拓新领域、引进新力量，针对性和实战化色彩日益浓厚。@与

«印太战略报告》相呼应，《自由与开放的印太：促进一种共同的愿景》文

件重申“小多边”接触可以为美国在该地区加强战略合作提供灵活的方式与

框架。例如：通过三边战略对话，美国极大地深化了其在许多议题上与日本

和澳大利亚的接触，包括可持续的基础设施建设、海洋安全和反恐；美国、

印度、日本、澳大利亚在2018年11月举行的会晤促进了共同的基本价值观，

并就紧迫的安全和经济事务交换了意见；美国打着“保护海洋领域，维持航

行自由和对于海洋的合法使用，以便所有的国家能够自由进出和从海洋公域

中获益”的旗号，不断加强其与东盟国家之间的联合行动；等等。®综上，将中国定义为各个领域的“战略竞争对手”已成为美国各层级国

家战略的共性。《印太战略报告〉〉将“中国利用军事手段控制南海”作为这① Ely Ratner and Daniel Kliman, etc.,

Rising to the China Challenge: Renewing American

Competitiveness in the Indo-Pacific,

CNAS, December 2019, p.19,

/publications/

reports/rising-to-the-china-challenge,登录时间：2020年6月 25 日。② The U.S. Department of Defense,

Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and

Promoting A Networked Region,

p.8.③ 南海战略态势感知：《2019年美军南海军事活动不完全报告》，2020年3月28曰，第15页。@ The U_S. Department of State, d Fr從 am/ J S/zcrm/ 价/〇«，pp.8,23.114

現察 202丨年第丨期一战略设计的重要考量，把“盟友和伙伴国网络”置于核心地位，进一步明

确了美国在印太地区的战略目标指向和推进路径，同时还承诺将不断加大对

这一战略的资源投入力度，并强调要与东南亚及整个印太地区进行经常性的

接触，通过以积极的构想和行动来打造最切实可行的手段，借此对冲任何国

家主导这一地区的企图。®可见，南海及南海问题由此成为美国实施“印太战

略”的关键抓手。三、针对南海问题美国联盟样式的最新发展变化一般而言，小多边主义联盟是一种“更聪明、更有针对性的方式，在解

决一个特定问题时，将尽可能少的必要的国家汇集在一起以产生最大可能的

影响”。®在多边主义感到无能为力时，小多边主义能够以更加切实有效的行

动，在安全领域提供新激励。随着美国“印太战略”的实施，小多边安全合

作形态在南海问题上正在发生以下三个方面的变化：(一）“美国+普通国家”小多边合作形式正在发展成为“美国+关键国

家"小多边合作形式早在“印太战略”出台之前，美国即已不断加强与地区海洋国家的双边

军事同盟关系，辅之以打造其与部分“关键国家”的关系，从而培育了由双

边向三边或四边防务对话与合作机制升级的趋势。从其内涵和外延上看，这

种趋势体现为一种强大的双边同盟关系与亚太地区其他国家之间扩大和加深

彼此间的安全纽带建设，其目的在于构建遏制中国力量上升的联盟。®这种升级版的联盟具体表现为两种形式•.一是三边形式，即美日印或美

日澳三国间形成的安全合作关系。三边主义是处于双边关系和更广泛的多边

安排之间的最小的多边主义形式，始于1992年的美印双边军事演习，因日本

的加入而开始成为一个制度性的三国海上联合军事演习。自此以后，美日印

三国海上联合军事演习的关注点不断向东延伸。例如，2017年三国在孟加拉① Patrick M. Cronin and Ryan Neuhard, 7b，a/

Sea, /’m?② Mois6s Naim, “Minilateralism: The Magic Number to Get Real International Action，” pp. 136-

137.③ Aurelia George Mulgan，“Breaking the Mould: Japan’s Subtle Shift from Exclusive Bilateralismto Modest Minilateralism，’’ A/a，Vol.30, No. 1，January 2008, pp.52-72.

美国“印太战略”框架下针对南海问题的联盟新样式湾海域举行的代号为“马拉巴尔2017”的联合军演，主要针对中国在南海的

活动，显示出三国不断拓展其在亚太地区的地缘战略范围。$近年来，“马拉

巴尔”海军演习规模逐年扩大，被美国国务院视为其在亚太地区开展伙伴国

家合作的成功范例，认为“我们的海军正在增加协作能力”。@另一方面，美

日澳在2011年就在南海附近海域进行了首次联合军事演习。2017年5月，三国

领导人借G20领导人峰会之机发表了联合声明，表示将持续深化三国在亚太地

区的安全合作，重申了军事介入南海的强硬立场。2018年7月，在美国主导的

“环太平洋-2018”联合演习期间，美日澳实施了一次与中国作战的预演，以

此向中国发出清晰信号。显然，美国主导的三边安全行动采取非正式战略联

盟的形式，将焦点对准南海，其实质是从外交和军事两个层面来辅助美国的

“印太战略”目标。二是四边主义形式，即四个国家之间通过开展不间断的对话和实质性

的合作（如军事演习或人道主义救援和灾难救助等）而形成的稳定的合作关

系。四边主义经常与“志同道合”的国家之间的合作联系在一起，例如那些

分享“民主价值观”的国家之间所开展的共同合作，其目的就是共同制衡其

实际的或潜在的敌对力量。自2017年“自由和开放的印太”概念提出后，

美、日、澳、印四国立即宣布重启“四边安全对话”

（Quadrilateral

Security

Dialogue,

Quad)，声称就亚洲的基本规则秩序、航海与公海上空飞行自

由、尊重国际法、加强连通性、海上安全、朝鲜问题以及不扩散、恐怖主义

等议题进行探讨。事实上，四国之间的非正式合作已有十年之久，被认为是

一个以制约中国在地区影响力不断上升为目的的集团。®四国集团的复苏可谓

“印太战略”框架下小多边安全合作最引人注目的一个发展动向，甚至有学

者直接将“印太战略”称为“由四个支柱国家发展和实施的海洋新战略” ：®

一是四国集团的合作领域一开始就把重点放在了南海；二是四国集团时常以

“航行自由”为名派遣军舰在南海岛礁12海里内巡航；三是四国集团还不时①张根海、王颖：《“印一太战略弧”视阈下美印日澳组合对南海安全的导向性分析》，载

《南亚研究》，2017年第4期，第93页。© The U.S. Department of State, d Free /m/o-尸ac%:: J 阶/洲，p.23.③ Elbridge Colby, “What’s the Difference Between Indo Pacific and Asia-Pacific? Regional Confor the US or China,June 24, 2019, /press/in-the-news/whats-the-difference-between-

indo-pacific-and-asia-pacific-regional-control-for-the-us-or-china,登录时间：2020年6月 30 日。0 Wu Shicun and Jayanath Colombage,

Indo-Pacific Strategy and China s Response, p. 1.116

(gW,观察 2021年第丨期以所谓“南海军事化”为借口来干扰和阻止中国在南海的岛礁建设活动。1可

见，四国集团不仅是美国推行“印太战略”的一个重要支柱，而且也是其用

来借助亚太国家力量来制衡中国的地缘政治工具。®近年来，美国主导的双边同盟的微妙转型不仅巩固了其现存的地区双边

同盟体系，而且通过刻意突出印度作为印太地区关键国家的地位而放大了双

边同盟的外溢效应，使得美国可以在一小撮地区伙伴之间就地区安全顺利达

成某种非同盟关系的正式化、机制化安排，其结果是有针对性地强化了“美

国+关键地区国家”在海洋领域的合作，进而形成了一种新的安全关系——小

多边安全合作机制。这种形态的小多边安全合作机制通过在成员身份上打上

“相似思维国家”的烙印，通过强调“志同道合者联盟”的特性和所谓“共

同的民主价值观”，来促成和实现更加紧密且具实效的高级别联系和情报分

享。在南海问题上，这种小多边安全合作通过强调“基于规则的秩序”，开

展更有针对性的军事合作，联合对付日益崛起的中国海上力量，力图达到遏

制中国的目的。®美国以“印太战略”为引导，利用印度、澳大利亚、日本

在南海地区的战略诉求——彰M大国地位、遏制中国以及获取资源等，与这

些国家形成战略互动，进而对南海形势施加影响，加剧了中国周边安全环境

的复杂化。@由于拥有相似的制度理念和认知逻辑以及较好的地区事务合作基

础，这种小多边安全形式不断展现出合作机制化、行动常态化的发展趋势。

2019年9月，四国集团第一次部长级会议召开，被视为其“开展地区外交的新

里程碑”。®未来，此类小多边安全合作有可能成为美国通过推行“印太战

略”而对南海问题不断施加影响的重要支柱和工具。(二）“美国+南海争议国家”双边伙伴关系正在发展成为更具针对性的

小多边合作关系奥巴马时期的“亚太再平衡战略”对美国与某些东南亚国家之间的双① 李金明：《在南海遏制中国：印太战略的根本目的》，第16页。② Simi Mehta, “The Free and Open Indo-Pacific Strategy: A Way Forward,” July 25, 2019,

/the-free-and-open-indo-pacific-strategy-a-way-forward/，登录时间：2020年6月 30 日。③张 根海、王颖：《“印一太战略弧”视阈下美印曰澳组合对南海安全的导向性分析》，第

97页。④ 王晓文：《美国“印太”战略对南海问题的影响—以“印太”战略支点国家为重点》，载《东南亚研究》，2016年第5期，第58页。⑤ The U.S. Department of State, d Qpew 力cv d 5/^^/ 心/ow，p.6.117

美国“印太战略”框架下针对南海问题的联盟新样式边关系有所加强，“印太战略”促使这种双边关系进一步发展为更有针对性

的小多边安全合作机制。美国在亚太地区的传统安全盟国和新兴伙伴国家，

都可能成为这种小多边安全形态的合作者或参与者。例如，特朗普政府就是

从外交接触和军事合作两个方面来拉拢南海周边国家的，新加坡、越南和印

度尼西亚分别被确定为已经是、正在是和有可能是美国伙伴国的南海周边国

家。$自2018年以来，美国军政高层官员频频造访东南亚，尤其是印尼、越

南和菲律宾，其目的不外乎是要协调彼此在“南海行为准则” （COC)等涉

海问题上的立场，煽动这些国家在南海问题上与中国抗争，并离间南海声索

国与中国的关系。为了吸引与中国在南海问题上存在争议的东南亚国家加入“印太战

略”，形成简单易行的小多边安全合作机制，美国着力从“威胁感知及应

对”方面做文章，其中最重要的策划就是进行精准的“威胁建构”。例如，

菲律宾曾经与中国在南沙海域进行多次对抗、对峙，历来对中国疑惧颇深。

对此，美国国务卿蓬佩奥（Michael

Pompeo)多次重申美国对《美菲共同防务

条约》的责任，即“南海是太平洋的一部分，任何对菲律宾在南海的军队、

飞机或公共船只的武装攻击都将会触发《美菲共同防务条约〉〉第四条款规定

下的共同防御责任的履行。”于是，美菲宣布将继续寻求新的方式促成双方

共同目标的实现。2019年，美菲实施了280次双边防务行动，菲律宾主导了其

在美国印太总部责任范围内的大部分行动。美国认为，当面对危机时，这种

坚固的年度合作可以确保两国军队保持足够水平的协同作战能力。@越南是

攫取南海油气资源最多、获利最大的南海周边国家，因此也特别担心中国捍

卫主权的行动会影响其既得利益。2019年8月，五角大楼投越南所好，针对中

国勘探和海岸警卫船只在万安滩的行动，指责中国“胁迫性干扰”越南的离

岸油气产业活动。此前美国国务院还要求中国停止其在南海的所谓“霸凌行

为”。③美国从“威胁感知及应对”方面做文章的另一个重要内容就是向对方提

供诱人的物质剌激。为了支持“印太战略”在东南亚的实施，美国先是出资① Congressional Research Service,

U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas:

Background and Issues for Congress, p.2.② The U.S. Department of Defense,

Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and

Promoting A Networked Region, pp.28-29.③ Ian Storey, “ASEAN-US Naval Manoeuvers all About Geopolitical Manoeuvring.”118

固陆观察 202丨年第丨期1.3亿美元来帮助该地区的经济发展，继而宣布追加3亿美元用于安全援助，

其目的是提升整个南海盆地区域内沿岸国家的侦察和威慑能力。®美越两国军

事关系日渐明显的改善促使双方军之间的事合作进一步升温。目前，美国与

越南共签署了 24份武器交易合约，价值大约7000万美元。美国此举意在搅浑

南海局势。在美越军事合作的刺激下，其他南海声索国纷纷开始增强其军事

防御能力，并表态欢迎美国海军和其他军事力量加强在该地区甚至其领土上

的存在。此外，美国多家石油公司还与越南、菲律宾在南海海域进行非法石

油勘探、开采工作。2019年统计数据显示，美国目前系越南的第三大贸易伙

伴，越南是美国的第六大顺差国，从美国享受着顺差带来的红利。®事实上，美国与东南亚国家之间的双边军事联系与合作一直存在，但

由于双方实力差距悬殊，再加上东南亚国家对中国的结构性依赖等因素的影

响，这种合作的意义始终都不大。然而，当美国推行“印太战略”后，尤其

是美国将其他关键伙伴作为支持方引入原有的安全架构之内后，美国与东盟

国家之间早已存在的传统双边军事合作开始更具实质性意义。®例如：日本在

2018年就加入了代号为美菲“海上战士合作”的军事演习；2019年4月，美菲

“肩并肩”联合演习又首次吸纳了澳大利亚；同年5月，美、日、印、菲在南

海海域进行了第一次联合巡航，来自4个国家的6艘战舰通过南海争议海域，

同时还实施了编队练习、沟通演练、水兵转移等演习科目；2020年2月，美、日、印、菲首次在南海海域进行了军事演习。随着此类小多边安全合作的拓

展，越南加入其中的可能性越来越大，这样不仅可以使越南进一步加强其与

美国之间的“战略伙伴”关系纽带，彰显美越共同的长期战略利益，而且还

可以让越南发出直接挑战中国的信号。®总的看，这种小多边安全合作机制是在美国与东南亚国家之间“伙伴① Richard Javad Heydarian，“The Economic Showdown in the South China Sea,” August 28, 2018,

/feature/economic-showdown-south-china-sea-29917,登录时间：2020年7月

2曰。② 成汉平：《“印太战略”视域下美越围绕南海问题的战略互动：路径、目标与影响》，载

《亚太安全与海洋研究》，2019年第2期，第77、79页。③ Lucio Blanco Pitlo III，“Making A ‘Free and Open Indo-Pacific’ Appealing to Southeast Asia,”

June 1，2018, /making-foip-appealing-southeast-asia/,登录时间：2020年7月 2 曰。@ Derek Grossman, “Vietnam Needs to ‘Struggle’ More in the South China Sea,” November 15,

2019,

/blog/2019/11 /vietnam，，登录时

间：2020年7月6曰。119

美国“印太战略”框架下针对南海问题的联盟新样式关系”的构建和快速发展的基础上形成的，那些与中国在南海存在领土和权

益争端的国家已经成为美国在东南亚地区进行军事合作的重点对象。比起第

一种“志同道合者”的联盟，此类小多边安全合作机制在行动方式上显得更

加灵活和更具非正式性，因为与美国开展合作的国家主要关注的是南海争端

涉及的海洋权益保护和领土诉求声索以及如何在争端中获取实际的安全与经

济利益，例如发布声明表达继续商谈“南海行为准则”的意愿，呼吁立即冻

结造岛、建造军事设施和部署军事设备以及禁止扩大在这一区域的非法捕鱼

等。@而美国则借参与这类小多边安全合作活动的主要目的主要有两个：一是

显示其与地区盟友、合作伙伴之间的牢固关系；二是在有争议的南海海域展

示武力，加强美国的地区军事存在。(三）非开放型小多边合作机制正在发展成为开放型小多边合作机制

开放型小多边机制是一种全新的小多边合作形式，无论是成员国身份、

活动半径还是目标都更加广泛和开放，目前主要体现为欧洲国家正在逐步介

入南海议题之中。美国“联欧制华”的战略设想在奥巴马时期便已萌发。当

时，奥巴马政府的安全团队为了扩大与欧洲盟国之间的安全合作范围，不断

鼓励、敦促它们更多地参加美国在亚太地区的战略和防卫安排活动，声称亚

洲的和平与稳定也符合欧洲国家的利益。因此，随着美国战略重心转向亚

太，欧洲国家也开始逐步参与其中。特朗普政府执政以来，美国战略重心持

续东移，在围堵和遏制中国和平发展势头的战略目标下，美国的对欧战略从

属于其对华战略的趋势更为明显起来。@随着美国“印太战略”的推进和美欧

联合制华理念的逐步形成，这种设想和趋势在南海的表现更值得我们关注。

2015年G7领导人发布联合声明，暗中将矛头指向中国在南海的行动，宣称G7

将致力于维护一个基于国际法原则——尤其是《联合国海洋法公约》——之

上的海洋秩序，关注东海和南海的紧张局势，强调和平解决争端及“航行自

由”和海洋利用不受阻碍的重要性，拒绝使用“恐吓、胁迫或暴力”，以及① Richard Javad Heydarian，“Time for ASEAN Minilateralism in the South China Sea,” July 25,

2016, /2016/07/26/time-for-asean-minilateralism-in-the-south-china-sea/,登录时间：

2020年7月6日。② 赵怀普：《冷战后欧美在东亚的战略互动初探》，载《欧洲研究》，2014年第1期，第57

页；张一飞：《特朗普政府“联欧制华”战略的形成与评估》，载《国际展望》，2020年第2期，第

111-112 页。120

观客 202丨年第1期旨在改变现状的如大规模填海造岛的单方面行动。此番表态显示了美欧在南

海问题上立场的一致性。对特朗普政府而言，“联欧制华”与“印太战略”

并不矛盾，前者是后者的战略外围，后者是前者的战略抓手。S鉴于此，美

国印太总部司令戴维森欢迎来自其他国家——兰——如英国、法国、加拿大、新西

的战舰加入美国海军在南海地区开展的“航行自由行动”。2018年8

月，3艘英国皇家海军战舰在南海西沙海域进行了 “美国式航行自由行动”；

10月，澳大利亚、新加坡、马来西亚、新西兰和英国五国在南海海域进行了

为期三周的所谓“国际安全演习”。2019年1月，美国和英国海军在南海进行

了首次联合军事演习。2月，时任英国国防大臣威廉姆森（Gavin

Williamson)

宣布，英国将于2021年前在亚太地区部署皇家海军最新航母“伊丽莎白女

王”号。®两年来，英国的行动“彰显了其在南海的航行权利与自由”。美

国发布的《印太战略报告》据此宣称：“英国与我们对‘印太’地区有着一样的

历史视角，也对加强与这一地区国家的同盟和伙伴关系的重要性方面有着一

样的看法。”同样，法国和加拿大也被美国认定为能够支持其“印太战略”

的重要欧洲盟国。®目前，此类开放型小多边合作机制在很大程度上只是一种广义上的安

全合作形态，主要表现为联合巡航，或在政治与军事外交场合宣示一下“道

义”上的支持，并不具有特定的安全目标指向。但是，这种新型的、开放式

的小多边联盟和安全伙伴关系更具成长潜力，未来可能会更有效地呼应和满

足美国的战略需求。此外，还有人建议建立一种类似于“北约常备海上集

团”

（the

Standing

NATO

Maritime

Groups,

SNMGs)的印太常备海上集团，

通过在大洋洲和印度洋实行联合巡航来深化美国的“印太战略”，支持美国

与那些挑战基于规则的国际秩序的“修正主义”大国之间的竞争，从而加强① Ankit Panda, “G7 Leaders Call for ‘Rules-Based’ Maritime Order, Condemn North Korea,” 77?e

Diplomat, June 2015,

/2015/06/g7-leaders-call-for-rules-based-maritime-order-

condemn-north-korea/，登录时间：2020年7月 6 日。② 张一飞：《特朗普政府“联欧制华”战略的形成与评估》，第119页。③ Ian Storey, “Sino-PH，Sino-US tensions Persist in the South China Sea，” February 21，2019,

/50580005/sino-ph-sino-us-tensions-persist-in-the-south-china-sea/，登录时

间：2020年7月6曰。④ The U.S. Department of Defense,

Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and

Promoting A Networked Region, pp.42—43.

美国“印大战略”框架下针对南海问题的联盟新样式美国在印太地区的主导地位。®总之，在美国推出“印太战略”后，小多边安全合作机制因更加聚焦

中美在南海海域的争议与竞争而最为引人注目。小多边安全合作是在美国亚

太地区双边安全同盟或伙伴关系基础上成长起来的，其成员国可以局限于体

制相同、利益重叠的国家，也可以包括所有支持“印太理念”的其他地区国

家；在合作形式上不需要一个正式的结盟条约，也不需要一种长期的资源投

入，可以仅限于联合巡航也可以是有着较大军事意涵的联合军演；在合作时

机上可以是固定的、常态化的、机制化的合作，也可以不拘时间限制随机安

排，随时证明盟国和伙伴国家相互支持的能力。正因为如此，小多边安全合

作的成本得以分散到所有参加国家，从而缓解了任何单个国家的安全负担，

并为参与方做好准备、提升伙伴关系和完善地区安全网络提供了一种低成

本、高回报的选择。®这种安全合作形态在拓宽军事合作平台的同时，更有可

能提供一种更加广阔的政治运作空间，因而有可能在南海问题上产生更大的

非军事影响，因为“理念的认同”至少被提升到与海洋领土主权及国家权益

同等重要的争议层次之上，这将使得南海问题更趋复杂化和长期化。四、美国针对南海的联盟新形态产生的影响随着“印太战略”理念的逐步落实，其对南海形势和地区国家的南海政

策行为的消极影响日益凸显，导致南海地区面临有史以来最为复杂的外部环

境。域外大国的介入以及它们之间的紧密合作、它们与声索国之间的联合所

造就的众多力量相互交织的局面，使遏制中国的各种势力在错综复杂的互动

中呈现出一种螺旋上升的态势。也就是说，美国“印太战略”的实施加大了

域外大国介入南海的力度，塑造了形式各异的小多边安全合作机制，不断推

动着南海问题向多边化、国际化、复杂化的方向发展。®一方面，小多边安全合作激发了域外国家在南海谋求利益和存在感的

兴趣，进而导致行为体的多元化，而行为体之间的协调一致趋向又使得南海①

Bob Jones,14A Bold Idea for Security Reform in the Indo-Pacific Region,M July 9, 2019,

/feature/bold-idea-secmity-reform-indo-pacific-region-66246,登录时间：2020年7月 6曰。@ Bob Jones, “A Bold Idea for Security Reform in the Indo-Pacific Region.”③王晓文：《美国“印太”战略对南海问题的影响—第58页。122以“印太”战略支点国家为重点》，

ifi?*观窖 2021年第1期问题更加严峻复杂。众所周知，美国惯常在印度洋一太平洋地区实施单边和

双（多）边军事行动，以显示其在该地区的军事主导权和军事存在。但是，

美国长期以来始终无法与相关南海国家建立起稳定的联盟合作关系。尽管在

2016年美国与东盟会议上双方开始强调在南海争议海域相互配合的必要性，

从而显示出协调一致的立场，但是，随着菲律宾南海仲裁案的最终完结，东

盟与美国在这一问题上的协调随之结束。美国意识到，在南海问题上东盟不

可能以共识的姿态发表强有力的声明，至多是呼吁克制和对话而不会对中国

施压或“谴责”。®为更好地将南海问题作为“印太战略”的实施重点，美国

开始强调充分发挥小多边安全形态的灵活性与非机制性的特点，淡化东盟的

作用，以更加复杂的方式引入更多的所谓利益相关行为体，并在此基础上推

进“印太战略”的深入发展。美、日、澳、印集团的复活本身就意味着四国之间在利益上存在着更大

的协调一致性。印度无疑是美国的地区战略从亚太向印太转变的重要一环。

为此，印度不失时机地表示支持南海地区“航行与飞越自由”以及争端的法

律解决，从而成功地扩大了其在南海周边区域的影响。未来，印度将被期待

在确保南海“航行和飞越自由”方面发挥更大的作用。®澳大利亚作为地处

遥远的南太平洋却与南海海域相连的国家发展安全合作关系，因而积极参与

小多边团体活动，其意图在于配合美国遏制中国，这种做法比较符合其西方

“中等强国”的外交传统。随着中美在南海问题上的博弈不断加剧，澳大利

亚政府非但没有试图置身于南海争端之外，反而一直呼吁维护“以规则为基

础的秩序”，并为此做出了颇有代价和风险的努力。®有了印、澳两国的参

与，美国主导的小多边安全合作的活动范围就可以完全覆盖印太地区，这种

地域范围的扩大无疑会将处于印度洋与西太平洋之间的南海海域变成多国军

事合作中或明或暗的一个焦点。同时，各种小多边安全形态之间相互勾连，

不仅凸显出行为体身份的复杂性，而且还呈现出一种联合发展趋势，如澳大

利亚已将其与越南的关系提升为“战略伙伴关系”，日本也对欧洲国家，尤(D Richard Javad Heydarian, 'Time for ASEAN Minilateralism in the South China Sea.''© Rezaul Laskar，“Decoding the Indo-Pacific and China in Indian Ocean,” ///似indian-ocean/,登录时间：2020年7月 10日。③ Brendan Taylor, “Is Australia’s Indo-Pacific Strategy An Illusion?”

No. 1, January 2020, pp.95-109.12377/wes，

December 13, 2019, /india-news/decoding-the-indo-pacific-and-china-in-

/I加/rs，Vol.96,

美国“印太战略”框架下针对南海问題的联盟新样式其是法国，在南海的巡航行动表示欢迎，等等。由此，南海问题不再局限于

美国与其亚太盟国的双边安全议题中，而是以三国或四国共同利益的视角来

展现其采取共同行动的决心，这种一致性在广泛的南海问题上则表现为更加

直白地制衡中国。®另一方面，小多边合作形态造成南海争端中“物质性利益与非物质性利

益”相互交织在一起，而后者在今后有可能成为南海争端中更具爆发性、更

难以调和的一个议题。众所周知，南海争端本质上是中国与某些东南亚国家

就领土主权和海洋权益产生的争议，各方的诉求与反诉求本身就是一对错综

复杂和相互矛盾的关系。基于南海复杂的海岸地貌和历史源流，南海多个声

索国对岛礁和延伸大陆架权利提出了相互冲突和相互重叠的声索诉求。由于

各方对其他各方在岛屿的领土主权、海洋空间和法律基础方面的声索性质，

以及对海洋裁决诉求的范围、相互重叠的海洋权益声索和海洋区域的划分等

缺乏清晰的理解，因此，要达成一个多方面的争端解决方案几乎是不可能

的，甚至在各方联合开发南海资源问题上的讨论都难以进行下去。@随着“印太战略”的实施和小多边安全合作形态在南海的兴起，南海争

端从领土与权益之争也发展到了南海国家和域外国家对中国的“担忧”，而

这与相关国家对地区战略平衡的认知和应对分不开的。从官方角度来看，美

国对特定的南海声索国是否贏得或者丧失其主权声索诉求并不持立场，而不

受制约地使用南海海域才是美国的“核心利益”，包括通过在两洋之间的南

海海域快速调动美国海军来完成美国自我界定的全球安全任务和目标。如果

通过南海海上通道的美国军舰被中国确认的权利所阻碍，那么美国军舰就将

被迫选择更长距离的海上通道来履行其使命任务，这不仅会延迟到达目的地

的时间，而且还会增加其运作成本。®也正是出于确保美国海上行动自由的考

虑，美国国务卿蓬佩奥日前发表声明，进一步明确阐述美国对南海争端的立① Derek Grossman, “The Quad Needs Broadening to Balance China-And Now’s the Time to

It,'' October 22, 2018,

/blog/2018/10/the-quad-needs-broadcning-to-balance-china-and-

，登录时间：2020年7月10日。(D Clive Scholfield, "Untangling A Complex Web: Understanding Competing Maritime Claims

in the South China Sea,'' in Ian Storey and Lin Cheng-yi, eds.,

The South China Sea Dispute: Navigating

Diplomatic and Strategic Tensions,

Singapore: ISEAS-Yusof Ishak Institute, 2016, pp.21,34-35.③ Denny Roy, “The United States and the South China Sea: Front Line of Hegemonic Tension?” in

Ian Storey Lin Cheng-yi, eds.,

The South China Sea Dispute: Navigating Diplomatic and Strategic Tensions,

pp.232-233.124Do

igSf.現察 202丨年第1期场，并公开指责中国提出的涵盖南海大部分海域的离岸资源权利主张以及领

土主权声索“完全不合法”，宣称美方将“与国际社会站在一起，捍卫海洋

自由”。①中国政府一贯坚持南海航行和飞越自由是所有遵守国际法的国家所享

有的权利，应该被完全确保。但在中美竞争的大背景下，相反的假设显然成

为南海小多边安全合作机制的重要考量。英国等欧洲国家对南海的关注更多

是以伸张所谓在南海的“航行自由权利”为目的的，而非支持某一国家的权

益声索。可以说，小多边安全合作形态在针对涉及争议领土和权益的“物质

性利益”的同时，更加关注与“航行自由”相关的“非物质性利益”，并以

此作为合作的认知性基础，借此展现参与各方在海洋事务长远规划上的共同

点，同时表达其对美国认可的“以规则为基础的印太秩序”的支持。五、美国联盟新样式的局限及应对更小或更精简的安全组群并不一定在管理任何特定安全问题方面都能获

得成功。小多边安全合作不仅模糊了南海海域的治理焦点，使各方利益诉求

复杂化，而且还放大了其灵活性特点的另一面——时就要竭力避免的局限性。(一）南海小多边安全形态的局限性南海小多边安全合作机制存在的局限性主要表现在以下三个方面：1.各国务实主义外交政策倾向十分明显小多边安全合作形态是一个松散的组织，各国并不总是在有关南海问

题的一切场合或其他所有事务上都能形成共同立场，成员之间甚至在利益优

先选择上也会存在相当大的差异。以由关键国家组成的美、日、澳、印集团

为例，该集团的复活似乎意味着美国战略取得了成效，但其实早在“印太战

略”提出十年前，日本就已与澳大利亚签署了安全宣言（日本是首次与美国

之外的第三国签署安全协议），并与印度进行公开安全合作。这被认为是日

本渴望采取独立行动以加强其政治大国地位、对亚太地区的战略发展发挥松散性和不确定性，显现

出一定程度上的集体行动的困境，尽管这是小多边安全合作机制在最初组建

① Michael R. Pompeo, MU.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea,11 July 13, 2020,

/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/，登录时间：2020年7月 15 日。125

美国“印太战略”框架下针对南海问题的联盟新样式更加自主的影响力，并与以美国为中心的排他性双边安全主义分道扬镳的表

现。@虽然日本支持所谓的“航行自由”原则以便其主要盟国可以在地区内保

持军事存在，但是，日本对美国关于外国军事情报行动在另一个国家的专属

经济区内是合法的主张颇感两难，因此只愿意在行动上配合美国在南海的情

报搜集活动，而不愿意公开表达官方支持的立场。®同样，印度由于担心其与

美日澳三国的合作将招致中国的反制进而导致中印关系的疏离，因而其官方

立场一直坚持“不孤立任何一国”，希望建立一个“包容的印太”，并将四

国集团视为印太地区多边安排的一种，而避免支持它成为一种可能造成重大

后果的合作形式。@相对于南海问题，印度更有意其在印度洋地区成为一个主

导性行为体，其对南海的主要关切在于更多地与新加坡、印尼、泰国和澳大

利亚，以及西方大国如法国开展联合海上行动，以在更大程度上塑造国家间

的协作能力和在印太地区确保“基于规则的贸易环境”。®澳大利亚随着自身

体量的下降，其对避免一个修昔底德式亚洲的兴趣只会增加而不会减少。尽

管在中美在南海问题上的矛盾不断加深，美国也会对澳大利亚提供越来越多

的军事援助，同时也希望澳大利亚在南海问题上给予美国越来越大的帮助，

但与“依赖盟友”的传统预期相反，美国的要求并没有得到澳大利亚积极的

回应。®可见，美、日、澳、印集团的机制化程度仍然不足，更遑论四国合作

制定出一个统一的地区战略，以及与印太地区的其他重要行为体和小国建立

更为广泛的合作阵线。2.南海周边国家运用大国平衡手段更加突出不同于前政府时期对南海的重视，菲律宾现政府的南海政策更加小心谨

慎。杜特尔特（Rodrigo

Duterte)上任后，美菲关系频生龃龉。2020年2月菲

律宾通知美国终止〈〈访问部队协议〉〉，美菲防务关系降级。越南考虑在不打

破“合作与斗争”的精细平衡的前提下，激发和提升与华盛顿的合作，同时① Aurelia George Mulgan, "Breaking the Mould: Japan's Subtle Shift from Exclusive Bilateralism

to Modest Minilateralism，” pp.52—72.② Yoichiro Sato, “Japan and the South China Sea Dispute: A Stakeholder’s Perspective,” in Ian

Storey and Lin Cheng-yi, eds.,

The South China Sea Dispute: Navigating Diplomatic and Strategic Tensions,

p.283.③ Simi Mehta, “The Free and Open Indo-Pacific Strategy: A Way Forward.”④ Rezaul Laskar，“Decoding the Indo-Pacific and China in Indian Ocean.”⑤ Brendan Taylor, “Is Australia’s Indo-Pacific Strategy An Illusion?” pp.95—109.126

固陈现察 2021年第1期仍然与中国保持合作。如果说东盟在南海问题上有什么统一立场的话，大国

平衡就是其最重要的优先选项。2019年9月美国一东盟第一次在泰国湾地区举

行海上军事演习，有人臆测此次演习是为了鼓励越南与中国对抗，因为7月中

越两国在南海万安滩发生了冲突。东盟极力否认这种相关性，称此次演习与

2018年10月中国一东盟的首次海上军事演习在规模、持续时间和范围上旗鼓

相当，两者均是在关注南海地区存在的非传统安全威胁，而且演习海域也都

在中国九段线之外。®3.地区国家对集体行动主导国持一种不信任态度

无论是单边行动还是与盟国和伙伴国的联合军事行动，特朗普政府在

推进“印太战略”过程中所采取的重要举措都更加聚焦南海，也更为咄咄逼

人。但是，美国采取的这些行动尚缺乏足够的说服力来证明其在关键事务

上，如南海冲突发生时，会履行确保其盟友和伙伴的利益的承诺。显然，当

伙伴方对美国对其战后同盟体系的承诺提出疑问时，美国在南海问题上就会

很难强化其在支持这些盟友方面的决心。®在此背景下，南海声索国对于美国

安全保护伞的信任危机依然存在，短时间内不会消失。另外，美国的“物质

能力”以及“一系列对外政策关切”的大量制约因素将会如何损害华盛顿对

其东南亚伙伴国承诺的可信性，也值得我们高度关注。®美国2020财年年度报

告大量增加经费以支持东欧和中东，但几乎没有对印太追加经费。这表明，

比起美国在欧洲和中东的迫在眉睫的利益，印太地区——会得到美国有限的考虑。®(二）对应对南海小多边安全形态的思考囿于种种内生性局限，小多边安全合作形态无论在争端的解决方向上还

是军事力量的平衡方面，都没有改变南海问题的结构性因素。但是，鉴于小

多边勾连印太国家、混淆南海争端的核心议题、恶化中国周边安全环境的事更遑论南海——只

① “US, Asean to Hold First Joint Maritime Drill”，77^

间：2020年7月10曰。77讲以，August 25, 2019, /2019/08/25/news/top-stories/us-asean-to-hold-first-joint-maritime-drill/605690/，登录时

② Lucio Blanco Pitlo III，“Making A ‘Free and Open Indo-Pacific’ Appealing to Southeast Asia.”③ Salvador Santino R Regilme Jr” “Beyond Paradigms: Understanding the South China Sea Dispute

Using Analytic Eclecticism,” p.215.④ Eric Sayers, “Assessing America’s Indo-Pacific Budget Shortfall,” November 15, 2018,

/publications/commentary/assessing-americas-indo-pacific-budget-shortfall，登录时间：2020

年7月10日。127

美国“印大战略”框架下针对南海问题的联盟新样式实，中国在南海问题上面临的压力正在上升，因而需要慎重应对小多边主义

在南海问题上的发展。1. 密切关注小多边合作形态的延展性根据对诸种南海小多边安全形态的分析可以发现，无论是成员国构成，

还是涉及的安全合作领域和行动区域，小多边安全合作形态都是高度动态和

多变的，因此，其发展虽有趋势但并非必然。基于其常常被诟病的“非民主

和排他性的方式”这一理由，我们在国际政治中限制小多边安全形态的成长

仍然是可能的。为此，我们应同时在观念上和物质上考虑如何通过加强与这

些小多边组合成员之间的合作来分化其内部合作关系，不仅仅是要为其提供

物质上的剌激，更要在南海问题上提出对其有吸引力的观念，如COC谈判就

是一个很好的分化小多边的平台•，航行自由理念也非美国所独有，印度、越

南甚至日本在如何解释这种自由方面更多与中国而不是美国相似，这也是我

们可以加以利用的地方。2. 充分发挥中国的结构性优势尽管近几年小多边安全行动出现在南海及附近海域的频次明显增加，

但其实质收获仍然有限，中国可以利用自身拥有的结构性优势——如地缘接

近、经贸联系广泛、政策连贯性等——特别是“一带一路”建设的大好时

机，不断强化与东盟国家之间的友好合作关系，积极推进构建地区命运共同

体进程，通过培育利益的一致性来对冲美国主导的小多边安全合作形态所产

生的消极影响。3. 充分尊重东盟的地区领导地位对小多边的分化和抑制与支持东盟的团结性及其在地区多边机制中的中

心性相辅相承。东盟在与“他者”（外部大国）的接触中，更容易看到彼此

共同的价值观、思想和偏好，®但是外部大国的地区影响力如果运用不当，

势必会分裂东盟，进而弱化其中心性和核心性。中美竞争已逐渐成为南海议

题上的显性因素，也是东盟国家对在地区安全议题中被迫“选边站队”的迫

切担忧。中美竞争的加剧使东盟无法在一个被宽泛界定的印太环境中施加决

定性影响，其在地区安全合作机制中的中心性也会岌岌可危。未来，中国应

在尊重东盟中心性的基础上，倡导体现亚洲价值观的真正的多边主义合作。① Catherine Jones, “Great Powers, ASEAN, and Security: Reason for Optimism?” 777e Paci/Jc

Review, Vol.28, No.2, 2015, pp.259-280.128

(fi陈现察 2021年第1期在南海问题上，小多边并不是唯一的安全形态，各国更加期待一种复杂而全

面的安全合作形态，而非简单的“威胁导向”的安全合作意识。值得一提的

是，东南亚地区并非仅因南海问题而引人瞩目，它同时也是一片投资的热

土。东南亚经济发展迅速，对于长期大规模的基础设施项目需求强烈，除中

国外，日本、印度、韩国等域外国家都是东南亚国家认同和重视的投资方。

在多边合作的愿景下，中国必定会在东南亚地区的经济发展过程中发挥更大

的积极作用。六、结语随着“印太战略”的出台和实施，中美战略竞争日渐明晰化。在南海

这一大国博弈的热点区域，美国以“航行自由行动”为主要抓手，纠集了在

不同领域有着交叉重叠利益的各类国家，产生了新的联盟形式发展出若干种

小多边安全合作形态，试图共同遏制中国硬实力和地区影响力不断上升的趋

势，南海问题因此出现行为体多元化、利益纠葛复杂化的特点，但小多边安

全形态的内生性矛盾和局限性也将随着南海问题的发展而逐步显现出来。为

维护南海地区的和平与稳定并对冲“印太战略”的负面影响，中国应秉持

多边主义理念，从更为长远和宏观的战略视角来规划南海地区安全与外交布

局，同时以开放和包容的姿态加强与东盟国家的交往和互动，借此应对大国

竞争格局的变化所带来的各种挑战。(作者简介：王联合，上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授，

博士，上海，200083)收稿时间：2020年9月

(责任编辑：全楚利）129

美国“印太战略”框架下针对南海问题的联盟新样式On the New Pattern of Alliance of America in the South

China Sea Under the Framework of Indo-Pacific StrategyWang

LianheAbstract:

With

the

introduction

and

implementation

of “Indo-Pacific

strategy”，

the

United

States

has

intensified

its

strategic

operation

in

the

South

China

Sea.

The

United

States

is

striving

to

build

a

new

form

of

alliance

for

the

South

China

Sea

issue,

namely

minilateral

cooperation,

taking

three

forms

of

"the

U.S. +

key

countries，’，“the

U.S. +

disputed

countries

in

the

South

China

Sea”

and

“open

minilaterar,

to

comprehensively

intervene

in

the

South

China

Sea

affairs,

resulting

in

the

interweaving

of

material

interests

and

non-material

claims

in

the

South

China

Sea

disputes,

making

the

South

China

Sea

issue

more

complex

and

severe.

Due

to

the

endogenous

limitations

of

pragmatic

diplomacy

of

regional

countries,

the

means

of

balancing

major

powers

and

distrust

of

the

leading

country,

the

substantial

progress

of

minilateral

security

actions

in

the

South

China

Sea

is

not

great,

but

it

also

brings

security

challenges

such

as

the

complexity

of

regional

hot

spots

and

intensified

competition

between

China

and

the

United

States.

Only

in

this

way,

China

should

carefully

study

and

judge

the

response,

support

ASEAN’s

centrality

in

regional

affairs,

advocate

multilateralism,

and

shape

the

pattern

of

the

South

China

Sea

region

with

more

long-term

and

strategic

thinking

and

Words:

Patten

of

Alliance;

Minilateralism;

The

South

China

Sea;

The

U.S.

Indo-Pacific

Strategy;

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